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【裁判要旨】

除法律明確規定的公益訴訟外，行政訴訟原則上屬於主觀訴訟。原告提起行政訴訟，必須是認為他自己的合法權益受到行政行為侵犯。換句話說，只有自己的合法權益受到侵犯，才具備利害關係，也才具有行政訴訟的原告資格。判斷是否屬於自己的合法權益，主要看一個法律規範的保護目的究竟是保護個別公民的利益，還是保護公共利益。如果法律規範的保護目的是個別公民的利益，或者不僅是保護公共利益，同時也是為了保護個別公民的利益，就可以承認個人利益存在。反之，如果法律規範的保護目的僅僅在於公共利益，則不能認可公民個人享有訴權。

所謂公共利益，在於法律規範的受益人為不確定的多數。固然，當法律規範基於公共利益的目的，命令行政機關作為或不作為時，這些不確定的多數受益人中的某一個個人也會從中獲得事實上的利益，但這種利益無論如何都是權利的反射，卻不是自己的權利。為了防止出現民眾訴訟，法律並不認可作為公眾之一部分、僅具有反射利益的個人具有訴權。

保護環境是我國的基本國策，綠水青山就是金山銀山的理念已經深入人心，公民對於環境權的關注越來越彰顯，但是，個人主張環境權時也應依照相關法律規範行使。對於提起環境公益訴訟的權利，《中華人民共和國環境保護法》只賦予特定的符合法定條件的社會組織；《中華人民共和國行政訴訟法》只賦予人民檢察院，公民個人尚沒有提起環境公益訴訟的原告資格。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申2975號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）李百勤，男，漢族，住河南省鄭州市金水區廟李鎮廟李村。

再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）鄭州市二七區人民政府，住所地河南省鄭州市二七區政通路85號。

法定代表人蘇建設，該區人民政府區長。

再審申請人李百勤因訴鄭州市二七區人民政府（以下簡稱二七區政府）不履行法定職責一案，不服河南省高級人民法院（2017）豫行終1654號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成由審判員李廣宇、審判員閻巍、審判員仝蕾參加的合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

鄭州鐵路運輸中級法院一審查明：2016年1月4日，李百勤向二七區政府郵寄了《情況反映》，請求二七區政府在合理期限內拆除或責令停止楊寨社區綜合安置樓工程施工項目施工。二七區政府未履行拆除的法定職責，李百勤不服，於2016年12月5日向法院提起行政訴訟，請求依法確認二七區政府未依法履行拆除職責的行為違法，並判令二七區政府依法履行法定職責。鄭州鐵路運輸中級法院另查明，李百勤在法庭詢問中陳述，楊寨社區綜合安置樓是違法建築，各項指標均沒有經過行政機關的許可，空氣是流通的，該工程對空氣的危害不僅僅是二七區，鄭州市每個公民均受到了侵害，李百勤與該違法工程有利害關係。

鄭州鐵路運輸中級法院一審認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十五條第一款的規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第八項的規定，有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的。我國法律賦予了每個公民均享有對違法行為監督舉報的權利，李百勤作為公民，有權向城鄉規劃主管部門或者其他有關部門舉報或者控告楊寨社區綜合安置樓的違法建設行為。李百勤雖然有權對楊寨社區綜合安置樓違法建設行為進行監督舉報，但是這種公民監督舉報的權利不能等同於行政相對人對行政行為提起行政訴訟的權利。李百勤是否有提起行政訴訟的權利，關鍵在於二七區政府的行政行為是否對李百勤的合法權益明顯產生實際影響。依據查明的事實證實，二七區政府對楊寨社區綜合安置樓違法建設是否強拆的行為並不產生直接侵害李百勤合法權益的法律後果，因此，二七區政府對楊寨社區綜合安置樓違法建設是否強拆與李百勤的權利義務沒有直接的利害關係，對李百勤的合法權益明顯不產生實際影響。綜上所述，李百勤認為涉案違章建築施工影響鄭州市的空氣質量，與其有利害關係，要求確認二七區政府不履行法定職責的行為違法的訴訟請求，缺乏法律依據。李百勤不是本案適格的原告，其起訴不符合行政訴訟的法定起訴條件，應當駁回起訴。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項、第八項的規定，作出（2016）豫71行初900號行政裁定，駁回李百勤的起訴。

李百勤不服，提起上訴。

河南省高級人民法院二審認為：李百勤向二七區政府郵寄《情況反映》，請求二七區政府在合理期限內拆除或責令停止楊寨社區綜合安置樓工程施工項目施工，系舉報投訴行為。二七區政府對李百勤的舉報是否回覆以及如何回覆應當屬於二七區政府的自由裁量權，雖然這種自由裁量權行使不當可能產生政治上的責任，但不產生法律上的責任。除法律有特殊規定外，行政訴訟所能解決，也只能解決的是法律爭議，對於行政機關的自由裁量行為或因此引起的政治責任問題，不屬於法律上的爭議，行政審判不能進行審查。另一方面，李百勤所舉報的違法建設問題與自己的權利是否受到侵犯無關，在李百勤對二七區政府的起訴中，也不存在李百勤認為二七區政府侵犯了他的權利的問題，因而他與二七 區政府之間也不形成值得裁判的法律爭議。因此，李百勤起訴二七區政府不履行法定職責的請求事項不屬於司法審查範圍，故對李百勤的起訴應予駁回。一審裁定駁回李百勤的起訴正確，依法應予維持。據此裁定駁回上訴，維持原裁定。

李百勤向本院申請再審稱：1.其向再審被申請人郵寄《情況反映》的行為不屬於舉報投訴行為，而是明確要再審被申請人作出行政行為，而再審被申請人未在法定期限內作出任何行政行為，屬於行政不作為，故其針對行政不作為起訴，符合起訴條件，同時也是適格的原告。2.楊寨社區綜合安置樓工程系違法建設工程，該工程揚塵、建築質量及空氣汙染的防治均沒有經過行政機關的許可。空氣是流通的，該違法工程對空氣的汙染侵害的不僅僅是工程周邊的人，還有整個鄭州市的居民。對於一個違法建設工程，每一個公民都有權利和義務去制止。再審申請人作為鄭州市人民群眾中的一員，和該違法工程具有利害關係，故具備本案訴訟的主體資格。綜上，請求：撤銷二審行政裁定，指令原審法院繼續審理；判令二七區政府承擔一審、二審和再審訴訟費。

本院認為：

本案的爭執是，再審申請人李百勤向二七區政府郵寄《情況反映》，要求其在合理期限內拆除或責令停止楊寨社區綜合安置樓工程施工項目施工，因為他認為該工程是違法建設的小產權房，嚴重影響了土地利用整體規劃和城鄉建設規劃，給群眾造成了很大損害。二七區政府沒有作出答覆，李百勤提起行政訴訟，請求依法確認二七區政府未依法履行拆除職責的行為違法，並判令其依法履行法定職責。一審法院駁回了他的起訴，理由是，李百勤作為公民，雖有權對違法建設行為監督舉報，但這種監督舉報的權利不能等同於行政相對人對行政行為提起行政訴訟的權利，是否強拆的行為並不產生直接侵害李百勤合法權益的法律後果，與其權利義務沒有直接利害關係，因此其不是本案的適格原告。本院認可一審法院的裁判觀點，並支持一審法院的裁判結果，以下結合李百勤的再審理由具體闡述。

一、合法權益、保護規範與反射利益

《行政訴訟法》第二條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”由此可知，

二、環境權與公益訴訟

再審申請人李百勤在一審法庭詢問時又陳述，“楊寨社區綜合安置樓各項指標均沒有經過行政機關的許可，空氣是流通的，該工程對空氣的危害不僅僅是二七區，鄭州市每個公民均受到了侵害”，以此說明其與該違法工程有利害關係。但這也恰恰論證了他只是鄭州市每個公民當中的一員，他由於“該工程對空氣的危害”所受到的侵害，並未區別於“鄭州市每個公民”。固然，保護環境是我國的基本國策，綠水青山就是金山銀山的理念已經深入人心，公民對於環境權的關注越來越彰顯，但是，個人主張環境權時也應依照相關法律規範行使。《中華人民共和國環境保護法》第五十七條規定：“公民、法人和其他組織發現任何單位和個人有汙染環境和破壞生態行為的，有權向環境保護主管部門或者其他負有環境保護監督管理職責的部門舉報。”“公民、法人和其他組織發現地方各級人民政府、縣級以上人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門不依法履行職責的，有權向其上級機關或者監察機關舉報。”但是，這種舉報仍然屬於公共利益規範，如果舉報人不是基於自己的權利受侵害而進行舉報，就不能因為進行了舉報便具有了相對人的資格。再審申請人主張，“鄭州市每個公民均受到了侵害”，但以維護“鄭州市每個公民”的環境權為目的的訴訟，顯然屬於環境公益訴訟範疇，而

綜上，再審申請人李百勤的再審申請理由不能成立，其再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人李百勤的再審申請。

審 判 長 李廣宇

審 判 員　閻 巍

審 判 員　仝 蕾

二〇一八年六月二十九日

法官助理　駱芳菲

書 記 員　王昱力

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