美國政治體系依靠週期性調整CFIUS以回應對外資的關切，新立法是過去幾十年來對外國投資的一系列反應之一。
8月13日，美國總統特朗普簽署2019財年《國防授權法》，使其正式成為法律，與之一同生效的是《外國投資風險評估現代化法案》(FIRRMA)。作為《國防授權法》的一部分，該法案針對外國投資特別強化國家安全審查制度，賦予美國外國投資委員會(CFIUS)更大權力，對可能影響美國國家安全的外資交易進行更加嚴格的審查。
這是過去十年來美國政府對CFIUS進行的最大幅度改革。CFIUS是一個跨政府部門委員會，職能是審查一切關乎國家安全的外國投資。
該委員會由財長擔任主席，包括來自國防部、國務院、商務部以及國土安全部等16個部門和機構的代表。
少數股權投資被加強審查
摩根大通全球併購總監赫南·克里斯汀娜(Hernan Cristerna)曾將CFIUS形容為特朗普政府的終極監管火箭炮和實施保護主義政策的第一武器。
CFIUS被認為行事不透明，所有申請都保密，在華盛頓甚至沒有辦公樓。CFIUS可自行決定展開調查，以確定某項交易是否存在國家安全隱患。CFIUS有權給收購方發出信號建議否定交易，收購方一般會主動撤回交易意向，以免留下交易被拒的不良記錄。若示意未奏效，CFIUS會建議總統阻止該交易。
在過去一年中，CFIUS多次向特朗普建議叫停外資收購計劃，其中包括：禁止新加坡芯片生產商博通公司收購美國高通;叫停螞蟻金服收購全球第二大收款服務公司速匯金(MoneyGram);中國私人資本Canyon Bridge對萊迪思半導體(Lattice Semiconductor)的收購也無疾而終。
新法案生效後，CFIUS有更大權限審核與科技公司有關的交易，特別是對少數股權投資(minority investment)加強審查。
在《外國投資風險評估現代化法案》生效前，雖然CFIUS會以國家安全考量為由審查那些可能導致美國公司被外國人掌控的交易，但少數股權投資不在其列，即便有些少數股權轉讓能使外國人具有接觸公司敏感科技的權限。
現在，只要涉及關鍵設施、關鍵科技和敏感數據，無論任何級別或百分比股權的投資，都將屬於CFIUS審核範圍。
以往達成交易的普遍策略是從收購9.9%股份開始，然後逐步增加股份，按照慣例10%以下股權收購基本不會被審查。在新規則下，任何外國實體或個人若可通過投資科技企業獲得接觸重要科技信息權限、董事會或管理層成員和觀察員資格，以及包括投票權在內的實質性決策權，都將受到CFIUS審查。
特別是對於那種沒有自願提交審查的交易。根據新權限，CFIUS會要求交易方隨時提供與交易相關的任何合同文件，例如，除了股權購買交易合同，還可能被要求提交合夥人協議。
此外，新規劃在實際操作層面使外資投資美國科技企業的審批程序變得漫長、複雜且成本增加。初步審查期延長15天，並允許財長應牽頭機構要求在“特殊情況”下，在調查後期再增加15天。這樣一來二去，可能會在一個CFIUS審查週期——即75天至105天——的基礎上再增加30天。
資金成本也在增加，新法案授權CFIUS徵收審查費，這是此前不曾有的費用。費用將不超過交易總價值的1%或直接徵收30萬美元，採取“兩者相較取其少”原則判定收費標準，這些費用不包括投資和併購所需的法律服務費。
對創新技術的競爭無法迴避
對於此次修法，CFIUS前官員、美國Wilson Sonsini Goodrich Rosati律所合夥人史蒂芬·海菲茨(Stephen Heifetz)告訴《財經》記者，美國政治體系依靠週期性調整CFIUS以回應對外資的關切，新立法是過去幾十年來對外國投資的一系列反應之一。很多美國人認為美國長期以來應對國際事務的方法並未奏效，包括開放的投資政策。
CFIUS過去半個世紀中歷經多次重大變革，1975年，對海灣國家外資擔憂使福特總統通過行政令成立CFIUS，那時CFIUS還無執法權限。1987年，日本電子巨頭富士通試圖收購仙童半導體引發對日資的關切，促使國會通過《埃克森-弗洛里奧修正案》，賦予總統基於國家安全考量叫停外資收購或投資交易的權力，CFIUS負責執行。
從那時起，CFIUS不斷擴權。
“9·11”恐襲後，一石激起千層浪，迪拜環球港務集團收購在美國擁有多座港口的英國鐵行輪船公司，遭到強烈反對。海灣國家運營美國港口帶來的安全威脅促使國會通過《國家安全外國投資改革和加強透明度法案》，把審查涉及關鍵基礎設施和外國政府參與的交易從自願變為強制。
此次CFIUS改革重點無疑是增強政府保護關鍵科學技術的能力。
去年11月，共和黨參議員約翰·科寧(John Cornyn)和民主黨參議員黛安·費恩斯坦(Dianne Feinstein)共同提出FIRRMA草案，得到軍方和情報界支持。
“我們將保護美國皇冠上的寶石——知識產權和先進科技免受有害外國投資的影響。”特朗普8月23日在白宮與議員和閣員討論FIRRMA時表示。“與特朗普一樣，許多美國人認為，允許外資對掌握新興科技、基礎科技和軍事科技的公司投資會讓美國失去優勢，喪失敏感科技最終會影響國家安全。”有20年CFIUS任職經驗的Stroock&Stroock&Lavan LLP律師事務所合夥人安妮·薩拉丁(Anne Salladin)對《財經》記者表示。
特朗普所指的“皇冠上的寶石”援引自美國國防部創新實驗小組撰寫的一份報告。
這份報告指出，中國對投資新興技術初創公司特別感興趣，對這些初創公司的投資，特別是在硅谷，將使中國獲得包括人工智能、機器人、區塊鏈和自動駕駛汽車等領域的關鍵科技，這些是美國創新領域“皇冠上的寶石”。
中國對新興科技的投資引起美國政界關注很大程度是因為其中一些科技可以軍民兩用。海菲茨說，許多新興技術，如人工智能和自動駕駛，被認為在安全領域具有重要應用，雖然很難確切定義新技術的安全隱憂是什麼，但僅僅是可能性就會引起關注。
另一方面，這些基礎科技被認為是未來創新的源泉，例如半導體是很多電子、通信和電腦設備的核心組成部分。美國認為，若在這些基礎科技上失去領先，不僅威脅國家安全，而且會在基於這些技術的產品和應用中失去先機。
美國著名人工智能初創公司Skymind聯合創始人兼首席執行官克里斯·尼克爾森(Chris Nicholson)對《財經》記者說，“中美同時在科技和商業領域展開合作與競爭，這種平衡難以取捨。中國正在努力創新技術，而具有技術優勢的國家處於優勢談判地位。每個國家都希望佔據有利位置。”
科技公司生態在改變
美國試圖用這些新規則使外資難以獲得接觸美國科技企業的機會，堵住科技外流的漏洞，但這種做法恐事與願違。尼克爾森解釋說，該法案備受爭議的原因之一就是將擁有關鍵科技的公司的少數股權投資涵蓋進來，將非常小的早期投資和大型投資同等對待。
“早期交易是小額交易，而對於早期公司，我們通常不知道它們的技術是否真的有用。新立法引入不確定性，冗長的審查流程以及高達30萬美元的費用可能會導致許多交易失敗，這項法律可能會損害美國科技機構，因為投資少了，初創公司會減少。”尼克爾森解釋說。
尼克爾森的Skymind成立於2013年，是一家利用開源框架進行深度學習的人工智能初創企業。2014年成立之初，他曾在硅谷風投中心沙丘路(Sand Hill Road)上下奔波，尋求資本注入支持科研，吃了不少閉門羹，對於尼克爾森以及合作伙伴來說，這是資金枯竭的漫長一年。就在無法打開僵局的困境中，中國科技巨頭為其提供了20萬美元作為種子資金。這筆資金讓Skymind很快發展起來，美國投資者隨後也逐漸改變態度。
此外，新法案進一步擴大了美國政府可以阻止的交易和投資類型，一些本可能被批准的交易也會被叫停，這也可能減緩美國科技行業的增長和創新。
“新法可能會使與美國科技公司合作變得更加困難，中國投資者和實體將另覓他處。如果投資者認為美國政府對外資不友好，會對外資投資美國科技企業帶來更廣泛影響。”美國著名3D打印研發製造企業Formlabs首席產品官大衛·拉卡託斯(David Lakatos)對《財經》記者表示。
增材製造(俗稱3D打印)也是美國政府最關切的敏感科技之一。與Skymind一樣，Formlabs發展也得益於中國資本。2018年3D打印行業年度Wohlers報告指出，中國是增材製造業第二大市場，因此與中國國內市場建立關係極為重要。
“增材製造將成為製造業未來基礎，可在世界上任何地方為各種規模企業研發製造高價值且小批量產品，從而改變生產經濟狀況和工作流程。中國將在促使3D打印推動製造業轉型中發揮關鍵作用。”拉卡託斯說。
Skymind和Formlabs是中國資本助力美國科技初創企業的案例，海菲茨也認同，美國科技公司受益於吸引包括中國在內的全球投資資本。在某種程度上，新法案可能會抑制投資，阻礙美國技術領先地位且削弱其利益。
華盛頓對中國投資的疑慮和加強管控，並未完全打消初創科技公司對中國資本的熱情，特別是那些希望進入中國市場的公司。然而面對新立法，它們不得不在尋求外資和國家安全審查之間找到平衡。
創業者的憂慮
尼克爾森認為，很少美國初創科技公司在研發影響美國國家安全的產品或技術，大多數中國投資不會傷害美國國家安全。
“對於初創公司而言，所有資金都是綠色的，它們主要關心吸引資本，只要交易合法，它們並不關心資本來自哪裡。”尼克爾森說。
拉卡託斯也不認為增材製造會給美國國家安全造成威脅，因為3D打印是產品開發的基礎工具，它被廣泛應用於專業樣品製作，今後會越來越多看到增材製造在更大生產環境和工作流程中的應用前景。
著名政治媒體Politico評估了185家收到中國資本投資的美國科技初創公司，其中只有5%收到美國政府合同、貸款或撥款。
對於通過投資進行技術轉讓的擔憂，尼克爾森表示，“Skymind是一家開源公司，許多技術是公開的，易於共享，投資者不必要求我們轉讓。沒有投資者要求我們轉讓軟件的不開源部分，我們也不會同意這一點。”
“與大多數風險投資一樣，我們與所有投資者(包括來自中國的創投)的交易條款不包括轉讓技術、知識產權和商業機密。如果交易條款在財務上可以互利互惠，那就不需要失去知識產權、影響力或控制權，我們與中國投資者的交易條款是嚴格的財務投資條款。”拉卡託斯說。
尼克爾森認為，FIRRMA是美國政治轉型大環境的一部分，它與嚴苛的移民政策一起影響到美國科技機構所需的人才和資本。“每個國家都必須關注國家安全，但新立法的背書者不真正瞭解美國科技行業如何運作，法律會產生意想不到的後果。當美國政府驅逐外國人才和資本時，這些資本和人才會在美國以外的地方匯聚起來。我們永遠不知道新法會造成多少‘谷歌’和‘臉書’未能湧現。”
法律解釋有空間
前車之鑑再加上全面收緊投資審查的大趨勢，尼克爾森認為，無疑將減緩中國在美國的直接投資，但他認為，該法律並未阻止中國投資者成為美國公民管理的公司的有限合夥人，他們仍可間接獲得投資美國初創公司機會，希望在中國開展業務或與中國投資者建立關係的科技初創公司也會尋求他法吸引中國投資者。
曾在CFIUS工作多年並且審核過上百案例的海菲茨建議說，CFIUS審查結果在很大程度上取決於交易細節以及各方應對CFIUS規則的方法。他們正與幾家中國公司就CFIUS審查的交易進行合作，對獲得清關持謹慎樂觀態度，正充分了解CFIUS風險、審核時間表以及如何將風險成本和時間成本最小化。
除了對收緊審批標準感到擔憂，新法案中很多模糊條款也為CFIUS執法標準帶來不確定性。首先，法案多次強調“國家安全”是對外資審查最重要的考量標準，但並未對該重要概念給出明確定義。
“與舊法一樣，新法沒具體定義‘國家安全’。由於對國家安全的威脅類型隨時間推移而不斷髮展，缺乏明確定義更適合CFIUS操作。”薩拉丁認為。
“關鍵科技”“關鍵基礎設施”以及“敏感個人數據”也沒有明確定義，新法案已經要求財政部和CFIUS儘快明確這些術語的具體定義。
“該法案模糊不清，監管機構可以隨時重新解釋，以適應不斷變化的環境。例如，我們不知道基礎技術這個術語範圍有多寬。由於技術不斷髮展，監管機構將定期對其重新定義。”尼克爾森說。
根據現有的理解，關鍵基礎設施指的是任何對美國國家安全至關重要的實體或虛擬資產或系統。關鍵技術除了包括美國出口管控清單中所列內容，還有任何新興和基礎科技，例如量子計算機、人工智能等。敏感個人數據則指的是可能被用於危害美國國家安全的美國公民信息，例如健康和保險記錄。
海菲茨認為，CFIUS一直以來就有權寬泛解釋國家安全定義，包括“關鍵技術”和“基礎設施”在內的這些術語很可能被寬泛定義。
這些條款將在未來18個月內被定義，主導CFIUS的財政部將發佈“擬議規則”，科技公司等利益相關方有機會發表評論，評論將作為最終規則的參考。這是美國立法中標準的公告和評論流程，將成為公共記錄的一部分，各方都可充分表達觀點，新法案要求在2020年2月13日前完成該流程。
包括IBM在內的一些大型科技公司已經圍繞這個法案進行遊說，試圖影響法律解釋。IBM負責政府與監管事務副總裁克里斯托弗·帕迪拉(Christopher Padilla)曾警告說，這可能是美國構築的今後幾十年對經濟帶來最大損害的單邊貿易限制措施。這種做法不僅嚴重損害美國競爭力，且導致虛假的安全感。
鑑於新法有許多關鍵措施尚未實施和種種不確定性，薩拉丁認為，現在判斷法律對投資者的確切影響為時尚早，只有在未來頒佈具體法規後才能看到全面影響。
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