2020年2月以來，美國在中亞地區動作頻頻，令人矚目。2月初，美國國務卿邁克·蓬佩奧在訪問英國、烏克蘭、白俄羅斯之後，進而訪問了哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦兩個中亞大國，並與中亞五國外長在塔什干召開了新一輪“C5+1”會議；隨即，2月5日公佈了新的中亞戰略——《美國的中亞戰略（2019—2025）：加強主權和促進經濟繁榮》；2月29日，經過長達一年多的談判，美國與塔利班簽署了有關美國從阿富汗撤軍的和平協議。從以上舉動不難發現，美國為擴大在中亞地區的影響力、實現從阿富汗撤軍的目標，對其中亞政策進行了適時調整。根據新中亞戰略，美國將俄羅斯等在中亞有重要影響力的國家稱之為“邪惡勢力（malign actors）”，明確要在中亞地區加大遏制“邪惡勢力”的力度；不再提及小布什、奧巴馬政府時期推進的“中—南亞地區一體化”政策，並將中亞地區視為一個相對獨立的地緣政治板塊；期望中亞國家為美撤軍阿富汗提供幫助，明確將阿富汗視為中亞地區一部分；重新界定美國在中亞地區的比較優勢，如在國際金融機構和全球規範議程設置中的主導地位、拉攏歐盟等盟友為其推進目標提供助力。
在某種程度上，新中亞戰略順應和反映了美國全球戰略的調整，如在全球範圍內加大對中俄的遏制力度、希望從曠日持久的海外戰爭中脫身。不過，相對於變化，美國新中亞戰略的延續性更加明顯。有國內外觀察家認為，美國新中亞戰略不過是“舊瓶裝新酒”，“以舊處方應對新形勢”。的確，如果將美國新中亞戰略置於1991年中亞五國獨立以來的發展進程中可以發現，新中亞戰略的調整幅度並沒有那麼明顯。將中亞地區視為一個相對獨立的地緣政治板塊，不過是美國為取悅中亞國家在外交話語所作的調整，中亞在美國全球戰略中的地位是否真正得到提升，還需要進一步觀察（如美國是否在機構設置上做出相應的改變）。整體而言，儘管冠之以“新中亞戰略”，但調整後的美國中亞政策仍延續了美國介入中亞事務近三十年來的固有思路，這種延續性同樣值得關注，它們甚至是影響美國中亞政策未來走向更為重要的因素。大體而言，美國的新中亞戰略在四個方面具有明顯的繼承性。
長期戰略始終未變
美國在介入中亞事務近30年的過程中始終追求三個方面的戰略目標：其一，遏制俄羅斯、中國和伊朗；其二，致力於將中亞國家整合到西方自由主義秩序之中；其三，塑造中亞國家的發展方向和地緣政治取向。美國知名中亞問題專家史蒂芬·布蘭克早在2000年就對此做了總結：“在中亞與高加索地區，美國採取了一種參與和擴大民主國家共同體的戰略……美國的目標在於將這些國家在經濟、政治和軍事上不可逆轉地整合（integrating）進西方國家體系中，也使它們日益成為與俄羅斯展開國際競爭（international rivalry）的焦點……中亞和高加索地區是一個敏感的區域，可以用來檢驗美國參與戰略及其軍事成分的合理性，該戰略的目標在於按我們期待的方向對該地區的環境進行塑造（shape）。”
美國在中亞地區追求遏制、整合與塑造三重戰略目標，在《2020年美國中亞戰略》中得到了淋漓盡致的體現。該文件明確指出：“美國在這一地區的主要戰略利益包括：該地區各國可根據自身條件，自由地與一系列夥伴追求政治、經濟和安全利益，以建立一個更加穩定和繁榮的中亞；與全球市場相連通，並對國際投資開放；擁有強大、民主的制度、實施法治、尊重人權。”根據美國對西方自由主義國際秩序的理解、對世界上主要國際金融機構的掌控，以及對民主、人權等價值觀的推崇可以發現，《2020年美國中亞戰略》中對在中亞地區追求三方面戰略利益的陳述，分別對應遏制、整合與塑造這三個戰略目標。從2000年布蘭克對美國中亞政策的總結，再到《2020年美國中亞戰略》明晰了三個戰略目標可以發現，在長達三十年的時間裡美國追求的戰略目標始終未變。雖然國際形勢和外交政策的改變會導致美國在具體政策目標（民主、安全、能源等）方面不斷進行調整，但這些調整並未改變美國介入中亞事務的長期追求。
指導理念始終如一
美國介入中亞事務有其思想基礎，即冷戰時期遏制戰略的殘餘或稱“零和博弈”思維、“文明衝突論”與“民主和平論”三者的複雜混合。這三種思想基礎，前一種並非學說或理論，而是一種戰略思維，也是一種典型的傳統地緣政治思考模式；後兩種則是美國學術界提出的理論學說。性質雖然有所不同，但它們均在潛移默化之中影響相關人員對中亞政策的構想。美國將遏制戰略、“文明衝突論”與“民主和平論”作為其中亞政策的指導思想，與冷戰結束的歷史背景息息相關。冷戰結束，中亞國家獲得獨立。在介入中亞事務的過程中，美國需要汲取必要思想資源來為其構建新世界秩序和與這些獨立國家開展對外交往提供思想指引和政策建議。由於這些思維的盛行以及相關理論在當時得到熱捧，它們迅速成為指導美國擬定中亞政策和開展對外交往的思想基礎。
時至今日，美國在制定中亞戰略或政策的過程中，依舊不可避免地受到上述思維方式與理論觀點的影響。就冷戰時期遏制戰略的殘餘影響而言，儘管冷戰已經過去30年，但美國決策者仍下意識地從零和博弈的角度看待與中俄等大國的交往，包括中俄在中亞地區開展促進地區穩定的活動。這也是美國學術界在分析大國在中亞地區的互動時鼓吹“新大博弈”的重要原因。
至於“文明衝突論”，則是美國在面對差異時將之視為威脅的又一理論依據。美國自中亞國家獨立伊始即對中亞地區伊斯蘭因素憂心忡忡，“9·11事件”的發生加劇了美國的這種恐懼。事實上，中亞地區的確存在極端主義、恐怖主義威脅，但同樣不能否認的是，無論是美國學術界還是政界，都存在誇大中亞地區動盪風險的“危險話語”認知，試圖為美國擴大在該地區的存在賦予合法性。這顯然受到“文明衝突論”的影響。理論對人們思維的影響是持久的，即便是特朗普政府，依舊難以擺脫對該“理論”的依賴。縱觀《2020年美國中亞戰略》，零和博弈思維、“文明衝突論”與“民主和平論”對該戰略的影響隨處可見。新中亞戰略文本使用“邪惡勢力（malign actors）”一詞描述俄伊等國，是美決策者受到三種思維影響最為集中的反映。
安全、經濟、民主仍是政策目標主要考量
《2020年美國中亞戰略》對美在中亞地區追求的政策目標總結為六項，即支持和加強中亞各國以及整個地區的主權和獨立、減少中亞地區的恐怖主義威脅、擴大並維持對阿富汗穩定的支持、鼓勵中亞與阿富汗互聯互通、推進法治改革和尊重人權、促進美國在中亞的投資和發展。對於這六個方面的政策目標，實際上可總結為安全（包括阿富汗）——第一、第二、第三、第四項，經濟（包括能源）——第六項，在第四項中也有所體現，民主——第五項。而安全、經濟與民主，構成1991年以來美國中亞政策一以貫之的關注議題，也是美國始終在追求的政策目標。如小布什政府的國務卿科林·鮑威爾在談及中亞政策時指出，美國在中亞地區致力於均衡推進安全、民主與經濟三重目標：“自由、繁榮及和平是不可分割的原則，或者說是不可分割的政策目標。它們能夠彼此疊加。因此，用以追求其中之一的政策，不可避免要求能同時追求所有這三個目標”。《2020年美國中亞戰略》也坦承，美國“在過去三十年中一貫支持中亞國家的安全、發展和繁榮”。儘管這一表述有意無意地忽略了政治層面的目標，但文本中存在大量有關“民主”“人權”“改革”“善治”等表述，並強調要“促進傳播美國的價值觀”。由此可見，儘管由於形勢的變化和理解上的差異，造成美決策者對安全、經濟與民主這三重政策目標的官方表述有一定的出入，但它們始終是美國在中亞地區追求的政策目標。
當然，三重政策目標的優先排序在不同階段會發生變化。如1991—1994年間，美國著重關注的是安全議題，政策重心在於與哈合作以銷燬、轉移蘇聯解體後遺留在哈境內的核武器；1995-2000年間，美國中亞政策的重點轉向經濟領域，主要關注與裡海沿線國家（主要為阿塞拜疆與哈薩克斯坦）開展能源合作；2001-2005年間，美積極介入中亞事務，加快推進與各國的安全合作，甚至在中亞建立了兩個軍事基地，旨在為美在阿富汗開展軍事行動提供支持；2009年以來，由於阿富汗局勢遲遲無法實現穩定，並且美在中亞地區推進民主的企圖遭遇重大挫折，美開始淡化其中亞政策的意識形態色彩，優先將與中亞國家合作推動阿富汗問題的解決作為中亞政策的重心。由此可見，《2020年美國中亞戰略》對美政策目標的羅列並不新鮮，只不過是其2009年以來在該地區優先追求安全目標、兼顧經濟發展和促進民主改革的延續。
C5+1機制的作用與意義得到認可
美國倡導將中亞國家整合進西方自由主義治理體系之中，而整合的主要方式是美國及其盟友主導的多邊機制，如世界銀行、國際貨幣基金組織、歐洲復興開發銀行、亞洲開發銀行等。正因這些機制為美國在中亞地區追求整合這一戰略目標做了各自的貢獻，故《2020年美國中亞戰略》對這些機制特別予以提及。事實上，雖然這些機制早已存在，但為了避免在介入中亞事務時受到多邊機制的掣肘，美國一向傾向於通過雙邊方式與中亞國家開展合作。而對於該地區在蘇聯解體之後創建的多邊機制，如上海合作組織、集體安全條約組織等，美國認為其參與等同於賦予其競爭對手以更多的地區合法性。如此一來，美國青睞通過雙邊方式介入中亞事務的傳統得以延續，直至2015年囊括美國與中亞五國外長C5+1機制的出現。C5+1由時任美國務卿約翰·克里參與創建，是奧巴馬政府中亞政策中的重要成果。特朗普上臺以來，雖宣稱要全面清理奧巴馬政府的外交遺產，但令人意外地接受了C5+1機制。特朗普政府對C5+1網開一面的具體原因不得而知，最有可能的解釋是C5+1的性質符合特朗普傾向於在外交行動中採取單邊行動的偏好。C5+1並非真正的多邊機制，只不過是美與中亞國家雙邊關係的放大。由於缺乏正式的議事規則、決策程序、獎懲機制等多邊機制的要素，尤其是基於美與中亞國家實力相差懸殊的事實，美國幾乎可以主導該機制議程的設置，這有助於美國貫徹其意志和維護其利益。
在《2020年美國中亞戰略》中，特朗普政府對C5+1機制寄予厚望。文件強調：“為保持中亞國家的主權、獨立和領土完整，美國與包括歐盟和C5+1機制各國在內的志同道合夥伴進行磋商和協調，最大限度地開展合作。”據其自身的統計，美國通過該機制共向中亞地區投入了3400多萬美元，相關支持領域包括安全、經濟互聯互通、環境等。對於未來的工作重點，《2020年美國中亞戰略》羅列的議題包括與該地區各國共同應對傳統安全挑戰、聯合開展反恐和打擊暴力恐怖主義的行動、協同開展邊境安全合作以促進阿富汗穩定等。由此可見，該機制未來的工作重點是安全，而非經濟。在2020年2月3日召開的最新一次C5+1會議中，蓬佩奧與中亞五國外長討論了中亞國家在阿富汗進程中可以做出的貢獻、各方開展維護邊境安全的聯合行動、促進經濟和能源發展的地區合作等議題，並承諾向烏茲別克斯坦提供100萬美元的援助，以增加阿烏之間的貿易和其他聯繫。可以看到，儘管力度有限，但C5+1機制仍將是美國介入中亞事務、擴大其在地區影響力的重要抓手。
結語
鑑於美國對中亞政策的歷次調整和變化均會對地區格局和中亞形勢產生一定的影響，此次美國實施新中亞戰略也會帶來一系列後果。如美明確以零和思維對待中俄在中亞地區的活動，可能會引發俄羅斯等國的反擊，從而加劇大國在中亞地區的權力爭奪；將阿富汗視為中亞地區的一部分，希望中亞國家為美撤軍後維護阿富汗穩定做出貢獻，然而，美倉促撤軍不僅會令阿富汗局勢變得更加複雜，而且也有可能造成各種風險外溢至中亞國家，進而威脅到該地區的穩定。就前景而言，儘管美國高調宣佈新中亞戰略，但考慮到其延續性，以及內外形勢令美不可能對中亞地區進行大規模的投入，可以預料，美國寄希望通過實施新戰略迅速提升在中亞地區的影響力是不現實的。
（作者系蘭州大學政治與國際關係學院副院長、蘭州大學中亞研究所教授）
閱讀更多 中國社會科學網 的文章
