農村人居環境整治中PPP模式與傳統模式孰優孰劣?

一、 問題提出

鄉村振興是我國當前及未來發展的主戰略,而農村人居環境整治是鄉村振興的“一塊難啃但必須啃下的硬骨頭”。種種跡象表明,我國農村環境形勢嚴峻,問題依然突出,譬如,目前僅有30%的建制村存在汙水處理設施;2017年環保督查發現“農村環境汙染十分突出”是全國共性問題;與此同時,我國農村人居環境整治模式主要依靠政府傳統的行政力量,面臨投入資金缺口大、責任分工不明確和治理措施不具體等治理困境,農村環境治理市場化機制亟待建立[1]。

我國農村人居環境整治市場化探索經歷了自發實踐(垃圾清運等單環節外包)、民營化浪潮(“服務外包+政府採購”等方式)和PPP模式3個階段[2],其中政府和社會資本合作(Public-Private Partnership,簡稱PPP)作為一種公私合作關係,通過市場化的運營方式,更高質量、更有效率地為公眾提供公共產品和服務,當前在國內備受熱捧且呈冷熱交替式發展。一方面,中央政府及地方政府在推進PPP快速發展方面不遺餘力,截至2019年10月底,全國PPP入庫項目9 299個,總投資額達14.2萬億元,其中環境保護PPP項目數量佔10%;另一方面,PPP異化、“政熱企冷”以及落地率不高等亂象頻發,進而引起國家各部委高度重視並指出要強化PPP項目全過程管理及有效性評估。在推動國家治理體系和治理能力現代化以及美麗中國建設等大背景下,追求政策有效性是服務型政府改革的內在要義及PPP項目實踐效果的必然要求,即優質的有效性有助於PPP的穩定運行;反之,盲目或過度推進PPP項目將可能對農村經濟結構轉型及培育市場化體系帶來災難性後果[3]。

由此,在經濟發展新常態的形勢下,怎樣識別一種“花錢少、實效高”的農村人居環境整治模式?在打好汙染防治攻堅戰和實施鄉村振興戰略等要求下,如何提高農村人居環境整治的服務質量並保障供給的有效性?換而言之,學界亟須探究農村人居環境整治中PPP模式與傳統的政府治理孰優孰劣?這既是探索新時代農村環境長效治理路徑的理論議題,更是PPP模式正本清源和穩妥推進的現實問題。鑑於此,本文系統梳理PPP模式有效性及其評價內容,選取兩個農村生活垃圾處理案例,從成本、階段等方面對比分析PPP模式與傳統的政府治理模式。

二、 文獻梳理與回顧

1. 製造還是購買:傳統模式與PPP模式的比較分析

政府購買公共服務是我國行政領域中的重大制度轉型,而PPP作為政府購買服務的方式之一[4],其過程極為複雜且週期長,對採購部門和私人競標者等有著嚴格的要求[5]。傳統的政府治理模式主要是指政府直接生產公共服務或公共產品,而PPP模式是指政府和市場之間為提供公共產品及服務所建立的合作關係,兩者在主體參與、介入手段及運作目標等方面有較大區別:前者主要以政府為單一權威主體,後者利用政府與市場的合作方式;在介入手段上,前者採用單打獨鬥或大包大攬等行政手段,後者利用准入競爭及合同管理等契約與市場手段;在運作目標上,前者側重公平及過程取向,後者更多關注提高效率和節約成本等結果導向[6]。

部分學者認為PPP比傳統的政府治理模式更有效率,即PPP模式不但可提升公共物品供給效率、更好實現公共價值,還可緩解公共部門的財政壓力及節約公共部門的行政成本:①PPP有助於政府釋放財政資金,既可使政府提供基礎設施又不必提高稅負,對於資金需求量大、政府財政供給不足的項目而言是利好消息。譬如,在政府付費或按績效購買服務情況下,PPP至少存在提高管理運營效率而降低生命週期成本的動機。②PPP本身可帶來較大的效率收益,由於項目資金來自於社會資本或私人資金,企業往往會遵循逐利和金融市場規則,而政府治理模式更多來自於科層體制的運作機制(服務質量低和成本高)。③由於將基礎設施的建設、運營和維護捆綁打包,內在激勵機制促使PPP項目注重全過程和效率,即激勵孕育著持續的後續維護而不是間歇式的管護。④通過招投標方式選擇更具高效率的公共物品供給方,類似一個模擬的競爭性市場,會形成有效價格並消除提供者的經濟租金[7,8]。

另一部分學者認為PPP模式並不優於傳統的政府治理模式,其理由如下:①PPP的財政影響與傳統的政府治理模式的提供方式相同,都不會緩解預算資金約束。從表面上看,PPP項目能緩解政府緊張的預算和解決地方財政赤字,但實際上,PPP相當於折現期內沒有淨收益的遠期負債,依舊會約束政府的跨期預算,甚至是將當前的財政壓力轉嫁給未來的政府和公眾。所謂減少財政預算不過是政府或者資本和政治聯盟體發明的語言遊戲和政策工具。②PPP效率與資金來源無關,並非來自社會資本就會意味著高效率的市場機制。PPP通過使用者付費、補貼運營或政府購買服務等形式付費,政府同樣與使用者付費不相沖突,選擇PPP還是政府治理的提供方式主要是相對生產力和分配效率問題。③捆綁可以催生有效率行為的產生,然而並非所有的質量都可以合同化。當服務質量無法合同化時,權衡節約成本與服務質量問題凸顯,但既降低成本又不降低服務質量並非符合社會資本的最佳利益,因此在政府投入數量給定情形下,企業選擇節約成本和降低質量是最好的投資組合。④PPP模式雖可引入市場競爭,但政府(政治家)在有限理性、信息不對稱、未具備較高的治理能力等因素干擾下,其策略選擇未必符合最優的社會資本,另外項目前期流程複雜及耗時長,所要求的文件比傳統模式多出好幾倍,會造成高昂的時間成本而抵消其競爭優勢[9]。

2. PPP模式有效性評價要素與方法

PPP模式有效性評價是學界關注的焦點之一,從已有研究來看,諸多學者基於不同視角(經濟或社會、責任整合、風險控制和締約不完全等),採取各樣研究方法(成本收益、AHP和DEA等),分析PPP模式的治理績效、物有所值和項目有效性[10,11,12]。具體而言,PPP涉及工程、經濟、會計和公共政策等多學科,不完全契約、項目區分、委託代理、公共產品和全生命週期等理論都為分析PPP提供了理論原型。譬如,工程學強調項目管理及合同締約,經濟學關注成本收益等效率問題,金融學更加側重項目融資及風險,會計學指向資產負債表等,公共政策研究中政府和社會資本的主體關係及制度安排,等等。Hart在不完全合同理論範圍內強調了建設和運營的效率問題[13];Martimort基於委託代理理論考慮激勵成本問題且項目的外部不確定性較大之時會導致風險過高進而降低PPP項目效率[14];Hoppe結合項目區分理論將PPP項目劃分為2個階段,並論證了PPP模式會增加社會成本問題[15]。實際上,PPP項目實施之前都會採取物有所值(Value For Money,VFM)評價模型測算該項目是否值得投資建設、是否更節約成本等,但國內大多關於PPP項目物有所值的研究還處於探索階段,研究採用定性評價方法較多。

總之,PPP模式有效性評價已在基礎理論、分析框架和評價方法等方面取得突破,但主要適用於城市基礎建設、軌道交通等領域(這也是國內外PPP應用比較典型的領域),專門針對農村環境治理領域的PPP模式有效性研究十分匱乏。為此,本研究嘗試性地從成本有效性角度以及不同階段(效率、競爭和靈活性等)方面分析對比PPP模式與傳統的政府治理模式,這在一定程度上具有創新性。

3. 環保領域PPP模式的認識誤區

毋庸置疑,提高供給效率是PPP模式的核心優勢[16]。在英國、瑞典和意大利等國家,PPP模式常常被認為是提高農村治理合法性、持續性的重要解決方案。目前國內農村人居環境治理模式研究主要聚焦政府主導或公眾參與,抑或所演化出整體性治理、多中心治理或鄉村共同體等模式,而關於公私合作模式的研究尚少,更沒有研究對比分析PPP模式與傳統的政府治理模式的成本效益等問題[2]。

正因為PPP模式有效性爭議較大,PPP模式介入環境治理領域的績效也存在諸多誤解或認識不繫統等問題。首先,誤以為“政府低效率、市場高效率”,將PPP模式視為環境汙染治理的“靈丹妙藥”。無論是城市環境治理還是農村環境治理,都不可能存在兩個完全相同的PPP項目,不同的項目屬性、介入類型、主體合作和配套制度等對其有效性影響程度各不相同。其次,誤以為農村環境治理就是簡單的環保問題。農村環境治理不僅具有公益性和滯後性等環保屬性,而且其汙染源分散、面廣量小,與農業生產、農民生活和農村生態等因素相關[17],尤其是農村環境汙染與當地發展和百姓生計等問題交織在一起,關係複雜、利益多元,治理任務極為艱鉅[18]。再次,誤將PPP模式的短期有效性等同於長期有效性。譬如,PPP項目週期較長,諸多PPP項目僅考慮建設期間成本有效性,而忽略其數十年左右的生命週期問題,且在諸多研究中普遍存在以當前的有效性代替長期有效性的問題,導致結果出現較大的誤差[19]。

三、 PPP模式與傳統的政府治理模式的有效性比較分析

1. 農村人居環境整治中傳統的政府治理模式與PPP模式

當前農村生態環境領域依舊以傳統的政府治理模式為主。以農村生活垃圾處理為例,政府雖然將農村垃圾收運環節承包給社會,但諸多承包機構由傳統的環衛系統改造而成,人員為改制後遺留的老員工或其他部門改制的員工,運作方式依舊採用行政化手段,抑或由村委會聘用(工資從村財政支出,且由老人或低保戶等人員構成)。在生活汙水處理方面,由於專業能力限制及施工要求,政府將基礎設施承包給企業或政府成立的項目公司,雖然按照PPP模式細分可以屬於外包服務,但是在傳統的政府治理模式下,生活汙水處理設施的建設基本都由政府的規劃及思路所決定,企業在該階段屬於被動的執行者,在建設成本、區域選擇甚至工藝選擇等方面只有較少的話語權。然而,PPP模式中外包服務的社會資本在建設階段作為主體,對區域施工、工藝選擇等具有主導權,而政府只是對建設項目標準及質量加以驗收並支付相應的費用。

2. 案例選取與介紹

當前我國農村環境汙染源多樣,其中生活垃圾問題較為突出。雖然農村生活垃圾處理率高達100%等報道屢見不鮮,但現實中諸多農村因無力支付農村垃圾處理過高的運營、管理成本,導致垃圾清理率低、處理簡單甚至淪落為形象工程[20]。基於此,本文將選擇農村生活垃圾處理作為典型案例,案例數據獲取來源於半結構訪談和相關合同。針對農村生活垃圾處理項目中的政府機構主要採取座談會形式,其他利益相關方採取半結構訪談形式,並利用“滾雪球”方法找到項目的關鍵人物;部分數據來自PPP項目合同、年度報告等紙質資料。

案例1:傳統的政府治理模式。Z鎮地處上海郊區,下轄8個行政村和1個居民委員會,總人口9.4萬(其中戶籍人口2.4萬,外來人口7萬),該鎮財政收入高達5.17億元(2016年統計數據)。Z鎮的農村生活垃圾處理於1995年開始實施,且覆蓋整個鎮域,後續結合“村收—鎮運—區處理”模式將生活垃圾運輸環節外包給企業運行,但該企業依舊由傳統環衛系統改造組建而成,日處理生活垃圾量為60噸(見表1)。

案例2:PPP模式。安徽Q縣是國內第一個採用PPP模式進行農村生活垃圾處理的地區,該縣農村人口38萬,下轄10個鎮、106個行政村和2 439個村民組,農民人均年可支配收入11 207元(2016年統計數據)。為徹底解決農村生活垃圾汙染問題,Q縣於2014年通過競爭性磋商積極引進社會資本,實現全縣農村生活垃圾治理全覆蓋,項目建設規模為日垃圾處理量110噸,項目總投資額為35 000萬元,服務承包期為10年,該項目被列入財政部PPP項目綜合信息庫,在農村垃圾治理PPP項目中具有示範與領頭作用,該項目在不同階段的成本分析與各環節運營模式情況見杜焱強等的研究成果[19]。

3. 兩種模式各階段成本及優劣勢的比較

(1)平均成本比較

在農村生活垃圾處理成本方面,PPP模式中的農村生活垃圾處理平均成本為372元/噸,傳統的政府治理模式中的農村生活垃圾處理平均成本為499元/噸,兩者相差127元。由此可見,在處理成本方面PPP模式略勝傳統的政府治理模式,這與企業控制成本及技術創新、管理創新有一定關係,但兩類模式的成本差距並不大:一方面,受社會經濟發展水平的影響,上海和安徽的經濟社會發展水平存在較大差異,尤其是在農村勞動力價格方面。譬如,Z鎮一個村級保潔員的工資最高達到2萬元/年,平均工資水平為1.2萬元/年,而Q縣保潔員工資人均在9 600元/年。另一方面,在成本構成方面,Z鎮的垃圾焚燒費用佔比較大,而Q縣人工支出佔比加大,可能的解釋是Z鎮處於一線城市郊區,因為土地成本、監管成本等因素導致其垃圾焚燒單位成本較高(分為180元/噸、380元/噸、480元/噸3個檔次),而Q縣處於中部地區,垃圾焚燒廠的建設和運營成本相對要低得多(45元/噸)。因為焚燒環節並非PPP模式中社會資本職責範圍,若剝離這部分成本的影響,其每噸生活垃圾處理成本的差異也將大幅度縮小。

(2) 不同階段成本比較

在Z鎮和Q縣的調研發現(見表2),兩個案例中,農村生活垃圾處理PPP模式的建設成本在總成本中佔比(29.86%)明顯高於傳統的政府治理模式,兩者之間差額為16.61%。上述差額在一定程度上表明,在前期建設階段中,PPP模式投入佔比遠超過傳統的政府治理方式,PPP模式推動社會資本加大前期建設投資,提高基礎設施質量以便降低後續運營成本,尤其是PPP模式具備將建設、運營和管理捆綁在一起的優勢,在政府通過治汙績效購買服務的情況下,PPP模式能通過“專業的人幹專業的事”提高治汙運營效率並增加企業利潤,該結論與Jamal Ouenniche一致[21]。對於農村生活垃圾處理的設備投入,企業和政府的選擇存在很大差異,即在傳統的政府治理模式下建設環節會按照政府投入預算或設計特點儘量降低成本;而PPP模式中企業要降低包括建設、運營和維護在內的生命週期成本,儘管有可能會帶來較高的建設成本1。

(3) 不同階段優劣的比較

高效及專業的管理方式是影響項目成功的關鍵因素,也是政府引入PPP模式“讓專業的人幹專業的事”的初衷。筆者依據“戶分類,村收集,鄉鎮轉運,縣市處理”等實施環節,將農村生活垃圾處理分為四個部分,結果發現各模式在不同階段具備其自身優勢或缺陷(見表3)。由此可知,這兩種模式各自並非具有絕對優勢,而只是在不同環節中其自身優勢和適用範圍各不相同。

①在源頭分類上,PPP模式處於劣勢。

垃圾事小,源頭一亂,便“方寸大亂”,甚至會給後續運輸及焚燒帶來諸多麻煩。例如,由於社會資本經營範圍主要為農村生活垃圾的收運及處理,工業垃圾尚不在服務之列,而工業垃圾偷倒亂倒現象十分嚴重,極大影響了農村生活垃圾的收集轉運工作正常運行,甚至還存在多次偷盜垃圾桶的現象。傳統的政府治理模式可以利用“村民自治”方式[22]建立垃圾分類分揀和收運志願者隊伍,實現處理全程自治,提高村民“自己家園自己建,自己家園自己管”的積極性。

②在保潔員管理上,勞動力供給是否充分比採取何種模式更為重要。

無論選擇哪種處理模式,保潔員等勞動力是否充足影響垃圾處理效率,再加上農村生活垃圾處理並非完全競爭市場,保潔員基本來自本村農戶且工資水平也低於打臨時工或附近工廠上班工資。由於Z鎮屬於人口導入區,村民年均收入較為可觀,勞動力充足且保潔員自我管理較好,樂意參與村莊美潔等公共服務,甚至部分黨員不計報酬而自願參與,而Q縣農村人口流動性強且空心化嚴重,保潔員年齡較大且還要考慮農民就業或精準扶貧問題,兩個案例中,各片區都有專門負責人和保潔小組長,採取日常和隨機的考核方式進行管理。

③在收運階段,PPP模式專業化程度更高。

傳統的政府治理模式下政府所選擇企業屬於改制或環衛脫鉤性企業,並且員工依舊享受事業編等待遇,“人浮於事”現象較為突出,而且設施設備老化嚴重。PPP模式下的企業通過公開招投標,能夠最大化地降低成本、提高效率。例如,Q縣PPP模式中企業自主開發了遠程定位系統和實時監控系統,可在集團總部、項目公司等地方隨時掌握轉運車輛、收集垃圾的電動三輪車的位置信息和運動軌跡,通過數據平臺的優化,可以計算出轉運車輛最優的收集路線和收集頻率,還可以監督保潔員是否準時上崗、是否遲到早退、是否公車私用等諸多管理難題。企業還為每個垃圾中轉站配置了傳感設備,當垃圾達到一定數量時自動報警,以保證及時清運。

④在末端處理上,PPP模式比傳統的政府治理模式更具靈活性。

PPP模式在處理方式、處理地點及處理價格等方面會更加註重成本收益和服務質量,也具有較強的能動性;而傳統的政府治理模式中處理方式並不存在競爭性,再加上政府力量一貫強勢的路徑依賴等因素,導致末端處理效益並不樂觀。例如,Z鎮並未考慮農村垃圾就地處理問題,照搬城市的末端處理方式,不僅成本無效,且示範點和非示範點邊界較為模糊,造成績效評價、政府監管的難度很大,結果往往是示範點達標,而其邊緣部分生活垃圾的髒亂問題依然突出,甚至會進一步惡化,百姓反映強烈。Q縣PPP模式中企業依據各區域特點實行“一村一策”,尤其是距離遠的村落採取堆肥方式,並考慮部分村落處於山區,大量居民往外遷移甚至部分村落淪為“空心村”,企業採取的措施是建設一個稍微大一些的村落垃圾中轉站,然後根據垃圾產生量定期增派卡車前往收集運走,有效地降低了固定設施的投入強度。

4. 案例總結與理論要義

公共物品供給主體的界定是一個成本收益權衡過程。從已有案例來看,PPP模式的介入並未大幅度降低農村環境治理的成本,反而對外在環境穩定及制度配套等具有高度依賴性,但在一定程度上能夠保障服務質量,具有較強的創新性與靈活性。上述現象與引入PPP模式的初衷存在一定差距,即將市場競爭機制引入政府實踐,以期達到提高服務質量和降低服務成本的目標。與此同時,在城鄉要素快速流動過程中農村人口、資本和技術等方面的變化給PPP模式帶來了不確定性,政府面對眾多群體及個體存在較高的交易成本,且政府行政式僵化的投入和管理機制與農村人居環境整治很難適應。因此,如何選擇一種更加靈活且有效的農村人居環境整治模式是我國農村環境治理面臨的重要挑戰。

具體而言,農村環境治理PPP模式與傳統的政府治理模式各有利弊,治理的有效性更依賴於執行過程,且對政府的治理能力提出了更高的要求。無論是基於理論還是基於實踐,兩種模式孰優孰劣難以蓋棺定論,實施過程及效率需結合不同案例及情景加以差異性的區別對待。從更深層次理解,PPP模式本身並不存在高或低的效率,不能簡單或機械地以好與壞、非此即彼的方式去概括,任何一項公共物品都存在著有利於或不利於PPP模式的條件,如何激發社會資本、農民和村集體等利益相關主體的積極性,實現多元共治,考驗著政府的治理智慧以及制度創新的能力。

在英國等歐美國家,不少研究發現在長時間內許多公共服務的PPP模式實際上只是減輕了政府的財政壓力,而對公共服務的供給效率、供給質量等方面的改善非常有限。進一步而言,農村人居環境整治並不存在“萬能模式”,在城鄉要素快速流動的現實情境下需區別對待各種環境整治模式,尤其是將PPP模式引入農村環境治理領域,無疑既是一個存在風險的爭議性舉措,同時也是一種在當前政府供給不足、農村發展現實需求及經濟增長的宏觀環境等條件下的積極舉措。一方面,雖然PPP項目備受熱捧,但要注意正本清源和行穩致遠,特別是在農村環境治理領域,由於人口居住分散、農村汙染源面廣量大,再加上以農村的城鎮化、農業的技術化和農民的流動性或市民化為基礎內容的農村社會變遷所帶來的農村社會市場化、信息化的提高和農民的生產及生活空間逐漸擴大,使得農村人居環境整治PPP模式面臨著巨大挑戰。另一方面,在政府財政有限和管理能力不足的情況下,政府單一供給模式愈發難以解決公共產品供給及效率問題,PPP模式逐漸成為政府解決公共服務的一種新的治理途徑,農村環境治理也囊括在內。總之,PPP模式只能作為環境治理一種新的制度安排,其有效性不能一言概之。

四、 結論與討論

面對基層公共物品供給不足、農村發展現實需求等現實情形,PPP模式到底是提高公共物品供給效率的“靈丹妙藥”還是“美麗的謊言”?農村人居環境整治中PPP模式與傳統的政府治理模式孰優孰劣?本文系統梳理了PPP模式有效性及其評價內容,選取兩個農村生活垃圾處理案例對比分析了PPP模式與傳統的政府治理模式,研究發現兩者的總成本差異並不大,整體效率還比較低,但PPP模式更加註重建設環節的投入以確保質量而降低全生命週期成本;在不同階段中各模式具備其自身的優勢或缺陷,尤其是在市場機制的驅動下企業具有較強的靈活性與能動性,而政府具有較強的社會動員性與社會公平性。

總之,農村人居環境整治並不存在“萬能模式”,也難以判斷哪種模式更為適合,尤其是在城鄉要素快速流動的現實情境下需區別對待。一方面,在公共資源短缺、環境治理需求日益劇增及農村社會轉型等多重背景下,PPP模式可作為一種靈活機制介入我國農村環境治理領域,進而以治理為核心實現政府、市場與社會的多元協同供給;另一方面,我國農村社會發展的非均衡性及農村人居環境整治的公平性必然要求政府提高應有的公共產品及服務,尤其是考慮公共服務中所內嵌的公共性及與之對應的公共部門價值取向。簡而言之,農村環境治理理論、制度與模式不僅需要實踐探索及經驗總結,也需要制度創新及理念本土化,這些都是鄉村振興戰略中有待研究的學術命題。

原標題：農村人居環境整治中PPP模式與傳統模式孰優孰劣?——基於農村生活垃圾處理案例的分析

作者：杜焱強 劉瀚斌 陳利根 南京農業大學公共管理學院 復旦大學環境經濟研究中心

作者簡介： 杜焱強(1989-),男,湖北通城人,南京農業大學公共管理學院講師,博士後,研究方向:環境公共政策、農村環境治理。;

基金： 國家自然科學基金青年項目“農村環境綜合整治PPP項目績效評價及影響機理研究”(41901263); 教育部人文社會科學基金項目“農村環境治理PPP模式有效性研究”(19YJC630029); 江蘇省自然科學基金項目“可持續發展導向下農村環境綜合整治PPP項目績效定量評估(BK20190546);

來源:南京工業大學學報(社會科學版)2020年01期

關鍵字: 政府 有效性 南京農業大學