陳文玲 顏少君：以創新思維推進粵港澳大灣區建設 ——打造大國競爭博弈新高地若干問題
中國國際經濟交流中心總經濟師 陳文玲
【摘 要】當今世界大國競爭與博弈異常激烈，焦點是中美關係，香港成為美對我博弈的重要棋子，這使粵港澳大灣區面臨的外部環境發生了極大變化，也更加凸顯粵港澳大灣區國家戰略的重大戰略價值。創新"一國兩制"內核重塑香港優勢，發揮粵港澳大灣區國家戰略的迫切需要、核心要義和制度性保證。同時，以制度創新為重點，用創新思維推動粵港澳大灣區建設，有利於粵港澳大灣區更好承擔國家對外開放使命，打造經濟高質量發展高地，是"逆全球化"浪潮下粵港澳大灣區主動作為的戰略選擇，有利於創造我國在國際競爭特別是大國博弈中的新高地。
當今世界正面臨"百年未有之大變局"，大國競爭與博弈異常激烈。毫無疑問，中美關係成為"百年未有之大變局"的最大變量，美國對華總體戰略從2017年實現"戰略轉向"，把中國作為美國最大的競爭對手甚至敵手，並且轉向全方位"戰略實施"和"戰略打擊"。美國對中國從貿易戰、科技戰、金融戰、輿論戰到新的軍事佈局，特別是把分裂中國作為一張重要的"牌"。其中，香港成為美對我進行戰略打擊和戰略遏制的一枚重要棋子，在香港引發了混亂與暴亂，這使粵港澳大灣區規劃制定之初的外部環境發生了極大變化。今年6月30日，十三屆全國人大常委會第二十次會議表決通過了《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（簡稱《香港國安法》），在"一國兩制"實踐中具有里程碑意義，為確保"一國兩制"行穩致遠提供了強大制度保障，也為落實粵港澳大灣區戰略掃清了障礙。抓住重大戰略時機，落實重大戰略部署，做好重大戰略設計，在堅守"一國"之本的前提下，善用"兩制"之利，從整合粵港澳三地存量資源和創造增量資源入手，實現三個單獨關稅區規則標準的對接或銜接，發揮三套貨幣體系各自優勢形成集成優勢，利用三地法律制度、社會制度差異形成新的整體優勢，通過制度變革、整合和創新，把粵港澳大灣區原有的被動、劣勢和問題，轉化為新形勢下粵港澳大灣區戰略的新內涵和新佈局，把粵港澳大灣區國家戰略真正落實到處，發揮其廣泛、持久的優勢和爆發力，創造我國在國際競爭特別是大國博弈中的新高地。
一、新形勢下創新"一國兩制"內涵，重塑香港優勢，是落實粵港澳大灣區國家戰略的迫切需要
新中國成立70多年來，香港具有獨特的地位和價值。改革開放之前，香港是中國通向國際市場的唯一通道，改革開放40多年來，香港成為中國東西方文化和市場的超級聯繫人，香港在推動中國改革開放歷程中發揮了獨特的作用。廣東珠三角地區毗鄰港澳，成為中國改革開放前沿和試驗田。香港迴歸23年來，與內地關係日益緊密，目前香港居民70%以上來自內地，主要是廣東省，資本市場60%以上企業、70%以上資金來自境內，是內地吸引外商直接投資的第一來源地。港澳的製造業經過幾十年向內地轉移，從10萬家、幾十萬就業人口發展到幾百萬家企業、近千萬就業人口，港澳居民在內地生活、產業、就業日益增多。但是香港23年迴歸後並沒有完全實現人心迴歸，也沒有實現與內地規則標準對接，既沒有把港澳的制度、規則與標準優勢放大為毗鄰地區省份的優勢，也沒有從內地快速發展形成的更為先進的制度、規則與標準中汲取養分，轉化為香港的新優勢。近幾年美國利用香港這張"牌"遏制中國，企圖形成與"臺獨""疆獨""藏獨"並列的"港獨"局面，以增加打擊中國的籌碼，對香港滲透和干預加大，2019年甚至直接對香港立法干預我國內政，香港先後經歷"非法'佔中'""修例風波"等街頭暴亂和社會急劇動盪。與此同時，香港貧富差距過大、產業空心化、社會認識撕裂、養老問題突出、青年人沒有上升通道等固有難題，也沒有得到有效解決。特別是在內地發展加快、以美為首西方國家對香港滲透和干預加劇條件下，一些香港市民也產生了祖國認同和價值觀的扭曲，對自身發展和香港的未來發展、定位和作用都感到十分迷茫。
"一國兩制"是中國的一個偉大創舉，需要在實踐中不斷探索。當前"一國兩制"在香港的實踐遇到一些新情況新問題，必須在牢固樹立"一國"意識，堅守"一國"原則基礎上，聚焦發展這個永恆主題。可以看到，《香港國安法》的頒佈實施，為堅守"一國之本"和維護香港的社會穩定與經濟繁榮提供了強大的法律保障，迫切需要抓住機遇，創新"一國兩制"內涵，把主要精力集中到搞建設、謀發展上來。重塑香港優勢，明確香港定位和作用，通過落實粵港澳大灣區戰略，推動香港加快經濟社會發展，實現香港少年快樂成長、青年施展才能、壯年事業有成、長者安度晚年的期望。香港背靠祖國、面向世界，有著許多有利發展條件和獨特競爭優勢。特別是粵港澳大灣區國家戰略的落實推進為香港發展提供了難得機遇、不竭動力、廣闊空間。加快推進粵港澳大灣區建設，可以把香港營商制度和營商環境等優勢複製放大到整個灣區，可以把香港優勢和內地優勢對接形成的制度集成優勢，在取得經驗後複製推廣到全國轉變為整個國家的優勢，從而使香港在國安立法後變得比以往更加開放、更有競爭力、更有制度優勢，使香港乃至大灣區作為全球"超級聯繫人"角色得以加強。這是新形勢下豐富"一國兩制"實踐內涵，探索不同制度下國家統一強盛的新路徑，也是深度破解香港面臨內外問題，應對以美為首外部勢力對我干預的主動戰略選擇。
二、當前大國競爭博弈特別是中美競爭博弈加劇，凸顯粵港澳大灣區建設的戰略價值
當前，國際形勢正在發生顯著而深刻的變化，國家間相互依賴程度不斷加深，不同發展階段的國家之間、不同政治制度的國家之間、不同社會階層的群體之間、不同價值取向的群體之間的對立衝突越發明顯。美國發起的與其他國家之間的矛盾衝突不斷升級，全球進入空前激烈的大國競爭與博弈，全球政治、經濟、外交、地緣格局正在加速分化與重構，中美競爭博弈更是成為大國競爭博弈的焦點，成為影響世界格局的最大變量。疫情中美國執意加快推動與中國"脫鉤"，中美對抗性競爭博弈加速併成為中美關係的主流，長期趨勢性特徵凸顯。大國競爭博弈比拼的是一個國家經濟發展的韌性、活力、發展空間和迴旋餘地。中國要在長週期的中美競爭博弈中勝出，必須要有創新高地、人才高地、知識高地、制度供給高地、經濟高質量發展高地。
粵港澳大灣區經濟發展水平全國領先，產業體系和配套能力完備，產業集群發展優勢明顯，經濟互補性強，創新企業和創新要素集聚。香港、澳門服務業高度發達，珠三角九市已初步形成以戰略性新興產業為先導、先進製造業和現代服務業為主體的產業結構，三地科技研發、轉化能力突出，擁有一批在全國乃至全球具有重要影響力的高校、科研院所、高新技術企業和國家大科學工程，創新要素吸引力強，創新基礎雄厚。用創新思維和非常規的改革開放佈局，加快落實推進粵港澳大灣區國家戰略規劃，可以通過提供更優的制度規則，使粵港澳大灣區成為創造全國創新高地、人才高地、知識高地、制度供給高地、經濟高質量發展高地的引領者、探索者和改革者。
當前粵港澳大灣區建設正面臨前所未有的新挑戰。香港成為美國打壓、遏制和圍堵中國戰略轉向的重要焦點，華為、中興通訊、海康威視、大疆等廣東一批創新型企業被美國列入實體清單，正遭遇空前的困難和挑戰。粵港澳大灣區原有的存量矛盾和問題尚待解決，新的增量問題更加嚴峻，存量和增量矛盾的疊加交織，使粵港澳大灣區國家戰略能否落地和成功受到空前挑戰。在這樣的新形勢下，如能通過粵港澳大灣區規則標準的對接或銜接，創新粵港澳大灣區建設的合作思路、合作方式和合作路徑，使粵港澳大灣區成為引領未來中國經濟發展的新引擎和動力源，成為中美競爭博弈特別是打破美對我封鎖和圍堵的重要突破口，可以成為我破解美國干涉我國內政、打祖國分裂牌的最好的路徑，有利於從整體上改變中美競爭博弈態勢，成為中美長期競爭博弈中我變被動為主動的關鍵一步。
三、發揮粵港澳三地比較優勢，形成集成優勢，是落實粵港澳大灣區國家戰略的核心要義
粵港澳三地比較優勢明顯，具有雄厚的存量資源。粵港澳大灣區國家戰略實施推進，為三地改革探索、突破壁壘，把存量資源轉化為增量資源，比較優勢轉變為集成優勢提供了重大機遇。廣東是我國對外開放的前沿陣地，是我國第一經濟大省、第一對外貿易大省，是全國領先的先進製造業基地、創新高地和人才知識高地。廣東也是國內國際化、市場化和開放程度最高的省份之一，特別是正在形成基於三地優勢的科技創新長廊，經濟高質量、一體化發展的三個核心極點，擁有華為、中興通訊、騰訊等一大批創新型企業。2019年，中央決定把深圳建設成中國特色社會主義先行示範區，廣州南沙、深圳前海、珠海橫琴三大國家級新區正在加速度。香港創新區、深圳國家自主創新示範區、深港科技創新合作區、廣州知識城等一批創新開放合作平臺正在形成。香港是國際金融、航運、貿易中心和國際航空樞紐，擁有高度國際化、法治化、市場化、便利化的營商環境以及遍佈全球的商業網絡，是全球最自由經濟體之一，在現代營商制度和營商環境、稅收制度、人才制度、社會管理和治理模式等方面，優勢十分明顯。"更為重要的是，香港享有'一國兩制'的制度優勢，不僅能夠分享內地的廣闊市場和發展機遇，而且經常作為國家對外開放'先行先試'的試驗場，佔得發展先機"。澳門是世界旅遊休閒中心，是國際化商務旅遊之都，是我國與葡語國家商貿合作的服務平臺，是不可多得的我國與葡語國家聯繫的大通道。
2019年粵港澳大灣區GDP總量為11.59萬億元，佔全國GDP總量的11.61%。但與東京灣區、紐約灣區、舊金山灣區等世界一流灣區相比，粵港澳大灣區還有很大發展空間。中國社會科學院財經戰略研究院發佈的《四大灣區影響力報告（2018）：紐約·舊金山·東京·粵港澳》顯示，粵港澳大灣區在佔地面積、人口總量、港口集裝箱吞吐量、機場旅客吞吐量等方面優勢明顯，整體影響力指數排名第三，高於東京灣區，排在舊金山灣區和紐約灣區之後。但在人均GDP、地均GDP、第三產業比重和營商環境等得分遠低於其他三大灣區，位居末位；創新基礎指標和創新能力指標也表現乏力，都排在最後一位。這說明粵港澳大灣區整體的發展質量和創新水平與發達國家灣區相比還存在一定差距。之所以存在著差距，有歷史形成的原因，更有在新形勢下三地沒有實現規則標準對接或者銜接，形成集成優勢有很大關係。特別地，當前粵港澳大灣區國家戰略實施推進和協同發展，必須正視和協調解決影響三地實現優勢互補的體制機制問題。如能通過規則銜接或對接，破解粵港澳大灣區建設中存在的深層次難題和體制機制性障礙，把香港、澳門的獨特存量資源優勢，與廣東的存量資源優勢疊加轉變為新的集成優勢，將產生巨大的乘數效應。通過形成發展共識，以創造優質制度供給，放大我們的經濟規模優勢、市場規模優勢、製造業生產能力優勢和創新優勢，大幅度提升現代服務能力和金融能力，優化營商規則和營商環境。只要這些優勢發揮出來，就一定能使這一區域超越紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區等世界著名灣區，成為具有最強制造業能力、創新能力、現代服務能力和金融能力的世界一流灣區，成為全球知識高地、技術高地、人才高地和優質制度供給高地。這既是粵港澳大灣區國家戰略的核心要義，也是推進粵港澳大灣區建設的迫切需要。
四、打破制度壁壘，形成規則對接或銜接，是落實粵港澳大灣區國家戰略的制度性保證
粵港澳大灣區是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的國家重大戰略，事關我國經濟發展、改革開放和"一國兩制"事業的全局。與世界著名幾大灣區如紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區等有著本質不同，粵港澳大灣區是一個國家、兩種制度、三個法域和三個單獨關稅區，流通三種貨幣的跨境合作，三地在經濟制度、法律制度、行政體制和社會管理模式等方面，在經濟自由度、市場開放度、營商便利度及社會福利水平等方面差異較大，差異既可以成為壁壘，也可以成為互補互動互相支撐的巨大潛在優勢。要使粵港澳大灣區突破商流、物流、信息流、資金流和人員流動的制度障礙，快速解決跨境協調、社會融合等銜接問題，實現資源要素的優化配置，真正實現區域經濟一體化發展，這既有利於三地發展，也是創造中國經濟社會發展新思路新佈局的一次偉大探索與嘗試。
習近平主席指出，"建設好大灣區，關鍵在創新。要在'一國兩制'方針和基本法框架內，發揮粵港澳綜合優勢，創新體制機制，促進要素流通。大灣區是在一個國家、兩種制度、三個關稅區、三種貨幣的條件下建設的，國際上沒有先例。要大膽闖、大膽試，開出一條新路來"。我們一定要遵循習近平重要指示精神，打破傳統思維定式，在保持"一國"的前提下，充分利用現有制度規則差異，通過制度對接和規則銜接，在國際上沒有先例可循的中國國土上，創造出一番事業和奇蹟。比如，一個國家內跨行政區域的兩種制度，可以在保持原來社會結構、社會認同相對穩定下實現資源有效配置。三個法域可以使三地在維護國家立法統一下，形成有區別但可以相互借鑑的法律連接關係，推動區域內聯合執法和司法結果互認，特別是內地可以通過借鑑港澳海洋法系判例法，逐漸彌合法律上的差異，適應國際上更大範圍的法律約束。三個獨立關稅區為內地探索實行零關稅、低稅率、簡稅制，實現區域內一體化快速通關，構建與國際高標準對標的商事便利化制度體系提供重要參照系。三套貨幣體系使三地可以聯手共同應對和緩衝國際金融風險，特別是香港作為全球最大的人民幣離岸中心，是人民幣國際化的最大防火牆，是國家對外開放"先行先試"的試驗場，"滬港通""深港通""債券通"都在香港試點，這也說明香港獨特的價值和作用。毋庸置疑，充分利用制度規則差異，打破制度壁壘實現經濟、社會、文化、制度等方面的協同融合發展的過程，是粵港澳三地相互借鑑、相互學習、相互銜接、相互匹配，形成新的優選制度和制度規則對接或銜接的過程。在這個過程中，制度規則標準對接或銜接，需要向最優、最開放、最高的規則標準看齊，港澳優於內地的向港澳規則標準對接或者銜接，內地優於港澳的則向內地規則標準看齊，三地共同對接國際適用的高標準規則，這也是新形勢下我國應對全球產業鏈、產品鏈、供應鏈、價值鏈變化的必然選擇。因此，面向未來創造與國際一流標準銜接的粵港澳大灣區一體化的高標準制度規則體系，最終的結果，粵港澳大灣區一定會成為中國乃至世界商流、物流、資金流、信息流和人員流動等現代流通最順暢、市場活躍度最高、現代營商環境最優的區域。在這種情況下，進一步提升和放大香港優勢，推動三地產業優勢互補和資源優化配置，真正實現粵港澳大灣區的經濟一體化發展，打造國際一流灣區，形成中國經濟增長新動能，形成中國在全球競爭新優勢，就從國家戰略規劃變成了現實。
五、將國家開放經驗轉化為粵港澳大灣區的制度設計，是粵港澳大灣區更好承擔國家全面對外開放使命的現實需要
改革開放40多年來，我國適應經濟全球化發展大勢，抓住了重要歷史機遇，大力發展開放型經濟，取得了舉世矚目的巨大成就。其中，廣東的改革開放與毗鄰港澳有很大關係，在內地擴大對外開放過程中港澳發揮了不可磨滅的作用，廣東作為東南沿海先發區域，在國家發展中始終走在前列。
當前我國新一輪對外開放面臨環境發生重大變化。從國際環境看，世界經濟合作與競爭進入更高層次、更為複雜和劇烈變動的演化調整階段，從產業重組要素流動到進入制度、規則、標準之爭，從產業鏈垂直分工發達國家擁有硬件競爭優勢到產業鏈水平分工，從強調勞動力紅利和價格競爭優勢到比較營商環境等。從國內看，我國對外開放正面臨參與全球價值鏈層次偏低、服務業開放不足、銜接國際貿易投資新規則有差距、對外投資競爭力不強等問題，迫切需要推動商品和要素市場開放，創造制度規則標準等制度型開放新優勢，需要更加註重對外開放的制度性、結構性安排。
作為我國對外開放的重要門戶、全球投資最活躍的區域之一、高水平參與國際經濟合作的重要平臺，粵港澳大灣區在助力國家全面對外開放新格局中依然具有不可替代的獨特優勢和價值。正如習近平主席會見香港澳門各界慶祝國家改革開放 40 週年訪問團時所指出，"在新時代國家改革開放進程中，香港、澳門仍然具有特殊地位和獨特優勢，仍然可以發揮不可替代的作用"，希望港澳"更加積極主動助力國家全面開放"，強調 "在國家擴大對外開放的過程中，香港、澳門的地位和作用只會加強，不會減弱"。"要把香港、澳門國際聯繫廣泛、專業服務發達等優勢同內地市場廣闊、產業體系完整、科技實力較強等優勢結合起來，提升香港國際金融、航運、貿易中心地位，加快建設香港國際創新科技中心，加強澳門世界旅遊休閒中心、中葡商貿合作服務平臺建設，努力把香港、澳門打造成國家雙向開放的重要橋頭堡"。粵港澳大灣區具備開放水平較高、合作基礎良好、產業結構互補等國內其他區域無法比擬的基礎條件，使其能更好地承擔新時代國家全面對外開放的使命。將40多年來我國對外開放的先進經驗轉化為粵港澳大灣區的制度設計，特別是借鑑上海自貿試驗區新片區、海南自貿港等國家新佈局，在此基礎上通過粵港澳大灣區內規則標準對接或銜接，深化制度創新，創造高標準國際經貿規則和國際一流營商環境，積極探索我國新一輪對外開放的新路徑和新方式，有利於在更高起點、更高層次、更高目標上推進改革開放，探索更多可複製、可推廣、與國際通行經貿規則相銜接的經驗做法，使粵港澳大灣區成為我國新一輪對外開放的前沿陣地，成為新時代引領高標準國際經貿的制度性開放新高地，建立與國際接軌的開放型經濟新體制；同時也有利於通過區域雙向開放，全面參與國際經濟合作，推進"一帶一路"建設，構建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的對接融通的重要支撐區，打造高水平參與國際經濟合作新平臺。
六、塑造粵港澳大灣區國內國際雙循環根據地，是"逆全球化"浪潮下粵港澳大灣區主動作為的戰略選擇
經濟全球化是人類社會發展的客觀規律和歷史進程，是世界經濟增長的主要動能和主流方向，但反全球化的逆流發生也是必然，一些國家保護主義和單邊主義盛行。特別是，當前人類正在經歷"二戰"以來最嚴重的全球公共衛生突發事件，世界經濟深度衰退，跨國經貿和人員交往嚴重受阻，貿易保護主義、孤立主義、極端民族主義等逆全球化發展因素加快集聚，以美國為首的西方國家加快推動"去中國化"，增強產業本土化、自主化，以提升產業鏈供應鏈的安全性，這必將對全球產業佈局帶來衝擊，對經濟全球化造成嚴重的障礙，也使我面臨的外部環境更加嚴峻，增加了我開展國際經貿合作的難度。在這樣的背景下，中央提出構建"以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局"，要以滿足國內需求為立足點，著力打通生產、分配、流通、消費各個環節，積極促進形成供給需求能在國內基本滿足、可持續、低風險的強大國內統一市場體系，維護國內的產業鏈與供應鏈安全；同時，繼續推進全面對外開放，積極擁護新型經濟全球化，促進良性國際循環，形成國內循環、國際循環相互促進的新發展格局。
粵港澳大灣區是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，是中國聯繫世界的重要紐帶，在國家發展大局中具有重要戰略地位。特別是對於構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局而言，粵港澳大灣區戰略地位尤為重要，它既是國內市場循環的腹地，是聯繫國際市場循環的橋樑、戰略支點，也是國內國際市場的重要轉換帶。加快落實推進粵港澳大灣區建設，充分發揮灣區產業體系完備的優勢，著力打通粵港澳大灣區內外生產、分配、流通、消費各個環節，提升市場互聯互通水平，促進生產要素高效便捷流動，形成基於強大國內市場的區域市場，保持並放大我國製造業優勢，形成穩定的產業鏈、供應鏈、服務鏈和價值鏈，從而使粵港澳大灣區成為國內市場循環的最穩固的根據地。充分發揮大灣區區位優勢明顯和國際化水平領先優勢，積極推動新型經濟全球化、參與全球競爭和國際經濟合作，使粵港澳大灣區成為我國搶抓國際市場機遇的排頭兵、抵禦國際市場危機與風險的緩衝帶，成為新形勢下國家構建以國內市場循環為主體、國內國際雙循環相互促進新發展格局的戰略要地。
七、創新粵港澳大灣區經濟高質量發展的體制機制，是落實粵港澳大灣區打造高質量發展典範的內在要求
黨的十九大報告指出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處於轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。黨的十九屆四中全會作出了"推動經濟高質量發展"的戰略部署，這是保持我國經濟社會持續健康發展和實現第二個百年奮鬥目標的必然要求，也是當前必須跨越的關口。要實現這個目標，就必須構建推動經濟高質量發展的體制機制，破解當前我國經濟發展中結構性、體制性、週期性問題相互交織所帶來的困難和挑戰。改革開放40多年來，粵港澳大灣區走在我國改革開放的最前沿，為我國對外開放和經濟現代化建設作出了巨大貢獻。粵港澳大灣區特別是廣東省是中國改革開放的一面旗幟，也是中國發展階段性特徵的一個縮影。當前我國經濟發展中面臨的結構性、體制性等問題，在粵港澳大灣區都有所體現。解決這些問題，需要進一步改革開放，創新體制機制。推進粵港澳大灣區建設，充分發揮粵港澳科技研發與產業創新優勢，推動轉型發展、創新發展，破除影響創新要素自由流動的瓶頸和制約，促進各類要素在大灣區便捷流動和優化配置，持續保持和放大灣區的巨大製造業生產能力優勢、市場優勢、創新集聚和體制機制優勢，使粵港澳大灣區成為新時代改革開放的受益者，發展成果的共享者，社會主義現代化強國的建設者，成為全國經濟高質量發展的典範。
在未來相當長一段時期內，中美關係將越來越複雜，競爭博弈將長期存在，凝聚智慧、直面對手乃至敵手向我們發起的挑戰或者挑釁，是我們在新形勢下長期面對的重大課題。用創新思維落實粵港澳大灣區戰略，迅速放大存量資源，創造增量資源，形成集成優勢，把粵港澳大灣區打造成世界一流的制度供給高地、創新高地、人才高地、知識高地和經濟高質量發展高地。這是在新形勢下，我國可以以最快的速度、最大限度利用已有優勢和資源，通過制度創新創造中國經濟增長新動能和全球競爭新優勢，以出其不意的速度形成我與美競爭博弈重大戰略籌碼的主動戰略選擇。
說明：本文轉載自崑崙策網2020年9月28日刊
