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國家發改委近日發佈《關於有序推進新增垃圾焚燒發電項目建設有關事項的通知(徵求意見稿)》(以下簡稱《通知》徵求意見稿)，其中主要明確了新增存量項目界定時間點和需滿足的條件，理順了重要程序，要求建立預警機制並強化項目監督。
特別是針對此前業界擔憂的垃圾焚燒發電補貼退坡問題，《通知》徵求意見稿明確將結合現在垃圾焚燒產業的發展情況，合理調整相關補貼政策，打消了這一疑慮。
新增項目以收定支打消退坡疑慮
龍頭項目更易獲得補貼，推動地方政府加快生活垃圾處理收費制度建立
“2020年以來，針對垃圾焚燒補貼問題，國家出臺了多項文件，基本明確了垃圾焚燒發電項目的推進方向：核心仍為促進行業健康發展，對增量項目以收定支，做到新增不拖欠，對存量項目實行清單管理，進入清單項目即確權，打消了之前大家對補貼退坡的疑慮。”業內不少分析人士指出，結合現在垃圾焚燒產業的發展情況，及時調整補貼政策是合理的。
本次《通知》徵求意見稿是對之前政策大方向的延續，同時也進一步對部分先前政策不確定的方面進行了補充和落實，使補貼的確定性、時效性增強，長期合理收益得到保證，垃圾焚燒發電行業或迎新篇章。
廣發證券發展研究中心環保及公用事業研究小組認為，此次補貼辦法將有助於垃圾焚燒行業龍頭集中度提升，原因在於新增項目申請條件一方面考核項目所在地方財政支付能力、垃圾處理收費制度的能力，利好區位條件好的龍頭項目;另一方面，考核項目本身優質程度與運營質量，應對更嚴格的環境監管的能力。因此龍頭項目更易獲取補貼，提升項目收益率，進而促進市場集中度上升。
光大證券分析人士也認為，《通知》徵求意見稿中明確尚未施行垃圾處理費收費制度的城市，其新建垃圾焚燒項目將無法獲得國家補貼支持，一方面延續了前期政策的推進方向(排汙許可內部化，使用者付費機制的建立)，另一方面也能視為推動地方政府加快生活垃圾處理收費制度建立的刺激性政策。
對於地方政府和垃圾焚燒企業來說，生活垃圾處理收費制度的建立和完善有利無害，地方政府的財政負擔可以得到有效緩解，而垃圾焚燒企業的市場化運營機制和收費渠道也將更加完善。
業內人士認為，越早實現生活垃圾處理收費制度建立的地方政府，在國家層面補貼(以下簡稱國補)逐步退坡後的適應能力和調控空間就越大，也更有利於吸引優秀的垃圾焚燒企業參與其垃圾焚燒項目的建設和運營。
以收定支，國補能否收支平衡?
2020年新增項目恐難全部納入當年補貼清單，預警機制可能在明年拉響
據不完全統計，目前國內已有18省市發佈《生活垃圾焚燒發電中長期專項規劃》，18省擬新建744座焚燒廠，合計2018年-2030年新增產能59萬噸/日，預期投資金額達3017億元。
此前，財政部相關負責人表示，根據可再生能源發展基金徵收情況和用電量增長等因素，預計2020年所有非水可再生能源發電項目新增補貼資金額度為50億元。而在這50億元中，有多少會用於垃圾焚燒新增項目，在《通知》徵求意見中尚未明確。
光大證券分析師認為，如果按照過去可再生能源基金實際執行情況中用於生物質能的補貼佔比來看，2018年用於生物質能的補貼金額佔比約20%，在最樂觀的判斷下假設2020年無新建農林廢棄物項目併網，則垃圾焚燒項目新增項目的補貼規模約為10億元。
而根據先前對2020年新增併網規模的判斷，截至2019年累計併網垃圾焚燒發電項目為49萬噸/日，2019年新增約13萬噸/日，預計2020年依然會有13萬噸/日-15萬噸/日的新增併網規模。按13萬噸/日新增併網、300天運行時間、國補0.15元/千瓦時測算，需要的補貼規模約為16億元，已經較難實現收支平衡;疊加實際分配給垃圾焚燒新增項目的規模大概率低於10億元。
“因此，2020年的新增項目規模恐較難在2020年全部納入當年的補貼項目清單，國補政策的核心落腳點仍在以收入定規模、定進度，超出收入規模的項目一方面可能由地方政府予以解決，另一方面或在後續年份予以支持落實，需持續關注《通知》正式出臺後明確的補貼規模情況。”光大證券分析師判斷。
《通知》徵求意見稿中要求，“自2021年起，申請補助資金需求超過補貼總規模一倍時，啟動預警制度，各地應暫緩審批(核准、備案)擬申請補助的新增項目，未開工的暫緩開工建設”。因此，根據上述測算，2020年申請補助的資金需求恐已將超過補貼總規模，2021年如果新增補貼收入規模未有顯著提升且垃圾焚燒項目延續2020年產能落地高增長態勢的情況下，預警制度有可能在2021年啟動。
新建項目應避免“一刀切”
對噸垃圾發電量高、垃圾量充足的項目影響較小，對中小型項目或非經濟發達地區項目影響較大
“垃圾焚燒發電與光伏等其他可再生能源不同，光伏發電成本已接近火力發電廠，垃圾焚燒發電是垃圾處理的餘熱利用，其收入是處理成本不足的合理補充。一個垃圾焚燒發電廠的收入和支出應是一定關係的，優惠電價的減少必然導致政府補貼的增加和投資商收益的減少，如果投資收益的減少已到企業可承受的極限，那麼必須要政府補貼增加，以便維持收支平衡。”中國恩菲工程技術有限公司副總工程師劉海威表示。
他認為，《通知》徵求意見稿對垃圾量充足、單位垃圾發電量高的項目影響較小，但對一些新建的中小型項目或非經濟發達地區項目影響較大，往往這些項目資金壓力更大、所在地區欠發達，環保設施建設也稍滯後。政策應補充一些條款，避免“一刀切”給一些城市新建垃圾焚燒發電廠帶來不利影響。
劉海威建議，財政部確定的補貼資金規模應該與當年的垃圾焚燒處理規模相匹配，這樣才能按時支付電價補貼。財政補助資金根據其資金來源(附加可再生能源附加電費等)來確定補貼資金規模，而補貼的對象是垃圾焚燒發電廠處理的垃圾量，二者並沒有直接的關聯，應以預計的處理垃圾量來確定資金規模。
“《通知》徵求意見稿中以收定支的原則，與現在主流建設投資模式不配套，導致垃圾焚燒發電廠收入不確定，不能保障合理的投資收益。”他進一步說明，垃圾焚燒發電項目大多是BOT或PPP等方式投資建設，社會資本參與市政基礎設施建設，投資方與政府簽訂BOT協議時是按現行發電補貼政策進行測算的，如現行0.65元/千瓦時(每噸垃圾上網電量在280千瓦時之內)，而且現在的發電上網收入佔全廠收入的60%-70%，按照以收定支的原則，就會使發電收入不確定，使投資收益測算具有不確定性。
劉海威建議，由於垃圾處理設備的投資和成本是相近的，新政策可按噸垃圾發電量確定補貼電價，如噸垃圾發電量高，說明當地經濟發達，而且發電收入也多，可執行一個稍低的優惠電價。如噸垃圾發電量低，說明當地欠發達，可仍然按現行0.65元/噸的優惠電價。
